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Il existe un moyen pour résorber le déficit de la Sécurité sociale, sans rogner sur les remboursements de soins, les retraites ou les indemnités chômage : combattre réellement les fraudes patronales aux cotisations sociales. Celles-ci dépassent les 16 milliards d’euros. Des employeurs des secteurs du BTP, de la restauration ou de la sécurité privée en sont les principaux responsables. Sur le papier, ils encourent de lourdes sanctions. Mais en pratique, elles sont rarement et faiblement appliquées. Et seule une petite part des montants fraudés est recouvrée. Enquête sur un scandale qui perdure alors que la Sécu fête ses 70 ans.

Lyon, en plein été. Un grand hôtel en chantier de rénovation reçoit la visite conjointe de la police, des inspecteurs du travail et de l’Urssaf. Sur place, une trentaine de salariés dissimulés sont découverts. Trop d’entreprises tentent encore de tricher sur le versement des cotisations sociales. Sur les 190 milliards d’euros de cotisations sociales perçues sur les salaires, 20% sont abondés par les salariés (la différence entre le salaire brut et net), 80% par les employeurs. Ce montant est immédiatement redistribué en fonction des besoins de chacun : maladie, famille, vieillesse, chômage ou accident. Au total, les cotisations sociales représentent plus de 60 % du financement de notre protection sociale.

Pas étonnant alors que la fraude aux cotisations sociales représente un manque à gagner pour notre système de solidarité nationale. Ces fraudes prennent différentes formes : travail dissimulé (au noir), heures supplémentaires non déclarées, travail détaché illégal, déclarations erronées... Selon la Cour des comptes, en 2012, elles représentent entre 16,8 milliards et 20,8 milliards d’euros ! Ce montant correspond à celui du déficit des régimes obligatoires de base et du fonds de solidarité vieillesse, soit 19,1 milliards. En clair, si la fraude était réduite à néant – hypothèse utopique s’il en est – la dette cesserait de se creuser, sans avoir à fournir d’effort complémentaire.

BTP, restauration, sécurité privée : les champions de la fraude

Toute la difficulté avec la fraude tient bien sûr à sa nature : pour réussir, elle doit passer inaperçue. Il est difficile d’établir une estimation de son montant global. Les chiffres de la Cour des comptes sont notamment remis en cause par l’Acoss – l’organisme qui gère la trésorerie du régime général de la sécurité sociale – qui les juge excessifs. La fraude la plus pratiquée reste le travail dissimulé, qui constitue près des trois quarts des infractions relevées.

Quelques secteurs semblent particulièrement concernés. Ce mois de septembre 2015, une fraude éloquente vient d’être mise à jour dans le Val d’Oise (Ile-de-France). Une société d’intérim roumaine fournissait des travailleurs non-déclarés – au noir donc – à des sociétés du BTP. Avec un manque à gagner pour la protection sociale estimé à 400 000 euros. Cet exemple vient corroborer des chiffres nationaux : d’après la Direction générale du travail, les verbalisations d’entreprises du BTP ont constitué 41 % de l’ensemble des infractions [1]. Le secteur de la restauration et de l’hôtellerie ainsi que les services aux entreprises (sécurité privée et nettoyage) représentent aussi de remarquables viviers à fraudes. Et les sociétés étrangères ne sont pas les seules à y recourir. De grands groupes français, comme Bouygues, ont déjà été condamnés.

Plus de fraudes implique plus d’impôts

« Les manques à gagner conduisent les décideurs à augmenter impôts et cotisations… qui apparaissent comme de plus en plus insupportables, et de plus en plus légitimes à frauder, analyse Vincent Drezet, secrétaire général du syndicat Solidaires finances publiques. La fraude est alors au cœur d’une spirale infernale. »Du côté des organisations patronales, le discours peine à s’accorder avec les actes.« Nous contestons le niveau actuel des cotisations sociales. Mais puisqu’elles sont là, il faut que toutes les entreprises jouent le jeu, sinon cela fausse la concurrence », affirme bien Pierre Burban, secrétaire général de l’Union professionnelle artisanale (UPA, une organisation patronale) et président de l’Acoss entre 2001 et 2011.

Mais sur le terrain, l’action syndicale est entravée par les employeurs. « Il est difficile de toucher les salariés en situation illégale. Le recours à une organisation syndicale signe pour eux la fin de leur emploi, » souligne Jean-Michel Gillet, de la Fédération nationale Construction bois (FNCB), une branche de la CFDT. Comment savoir alors ce qui se passe chez telle PME ou tel sous-traitant ? Des militants peuvent faire remonter l’information. En parallèle, de récents partenariats entre les différents protagonistes visent à augmenter la prévention, comme l’accord de septembre 2014 relatif à la lutte contre le travail illégal et le dumping social [2]. En février, Manuel Valls a martelé sa volonté de lutter contre le travail illégal. Les moyens sont-ils au rendez-vous ?

Lutte contre le travail dissimulé : pas de moyens supplémentaires

Sous le pilotage de la Délégation nationale à la lutte contre la fraude (DNLF), créée en 2008, des comités opérationnels départementaux anti-fraude (Codaf) réunissent différents acteurs, comme le préfet, le procureur de la République, la police ou les administrations. Leur coordination, ainsi que des outils de recoupement et de traitement de données, ont permis à l’Acoss, la caisse nationale du réseau des Urssaf, d’augmenter significativement ses résultats pour arriver à 1,3 milliards d’euros de redressements en 2014, dont 887 millions pour le contrôle comptable d’assiette et 401 millions pour travail dissimulé.

Si les outils de coordination ont bien été améliorés, aucun nouveau moyen n’a été affecté récemment à la lutte contre la fraude : « Nous sommes à effectifs constants. Pour être plus efficaces, nous avons dédié à temps plein environ 200 de nos 1500 inspecteurs à la lutte contre le travail dissimulé », précise Jean-Marie Guerra, directeur de la réglementation, du recouvrement et du service de l’Acoss. En bref, l’équipe doit faire mieux avec autant. « Or, il faudrait 1 500 recrutements d’inspecteurs pour obtenir un rythme de contrôle tous les trois ans, au lieu de tous les 10 à 14 ans actuellement », s’insurge Pierre-Yves Chanu, le vice-président CGT de l’Acoss. Un rythme insuffisant qui a de quoi éloigner la peur du gendarme.

Des sanctions pas vraiment appliquées

De toute façon, que peut le gendarme, si la sanction est faible, voire inexistante ? Car une sanction doit être dissuasive : si elle est importante, le risque pour le fraudeur augmente et l’appétence à frauder se réduit… Alors, les sanctions sont-elles dissuasives en France ?

Sur le papier le mécanisme est impressionnant. D’abord, la sanction civile. Administrée par les Urssaf, elle consiste en un recouvrement des sommes dues, majorée de 25 % à chaque fois qu’un procès-verbal pour travail dissimulé est dressé, ainsi qu’une remise en cause des mesures d’allégement de charges et exonérations de cotisations pour l’entreprise. Ensuite, s’ajoute la sanction administrative engagée par le préfet. L’entreprise joue alors gros. Elle peut voir ses aides publiques supprimées pendant 5 ans, devoir rembourser les aides déjà perçues ces 12 derniers mois… voire subir une fermeture administrative de trois mois.

Enfin, le travail dissimulé constitue un délit. A ce titre, il est jugé au pénal. Lorsque l’infraction est commise en bande organisée, les peines encourues sont de 10 ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende. « Nous sortons la grosse artillerie quand il s’agit de sanctionner de véritables comportement déviants », résume Jean-Marie Guerra, le directeur du recouvrement à l’Acoss.

Moins d’une entreprise en infraction sur 100 est poursuivie

Mais plus que le tir d’artillerie, c’est la grenaille qui est utilisée. Selon l’Acoss, le montant moyen des amendes civiles pour exercice illégal de travail dissimulé, recours à un travail dissimulé ou pour absence de déclaration sociale préalable atteint respectivement 1100 euros, 1305 euros et 437 euros au cours de l’année 2013. 

Eric Bayle, directeur adjoint au travail de la Direccte Rhône-Alpes et responsable de l’Unité régionale d’action contre le travail illégal, commente : « La justice pénale est obérée par sa lenteur et l’encombrement des juridictions. De ce fait, la plupart des parquets ont développé une politique pénale destinée à gagner en rapidité ; les affaires les moins graves sont orientées vers des poursuites alternatives. Seules les plus graves sont orientées vers l’audience correctionnelle. » Le législateur a donc introduit des sanctions civiles ou administratives. Mais Eric Bayle ajoute : « Ces outils administratifs mériteraient sans doute d’être mieux connus et maîtrisés, car les décisions de fermeture administrative ne sont prononcées que dans un à deux cas par an et par département. » Soit pour moins d’une entreprise en infraction sur 100.

Pourtant, en plus de son effet dissuasif, la sanction joue un rôle sur les entreprises environnantes, grâce à « l’effet de pair ». « Quand une fraude est détectée, explique Nadia Joubert, docteur en économie à la DNLF, deux à trois autres cessent grâce au simple fait que les entrepreneurs parlent entre eux et échangent des informations sur les pratiques de détection des corps de contrôle. »

Redressement : un taux de recouvrement très faible

Amendes faibles, sanctions administratives très peu appliquées... Mais qu’en est-il des sommes fraudées ? Elles ne sont souvent même pas récupérées. Quand arrive le contrôle, puis le redressement, certaines entreprises organisent leur insolvabilité et disparaissent dans la nature. Quitte à renaître de leurs cendres, sous un autre nom.

2014, département du Rhône. Depuis une petite dizaine d’années, une entreprise française de menuiserie emploie en fausse sous-traitance de faux salariés détachés polonais par le truchement de trois entreprises polonaises fictives. En plus, la durée légale de travail n’est pas respectée : les salariés travaillent plus de 48h par semaine. « Les contrôles ont eu lieu, et le procureur s’est saisi de l’affaire. Mais, entre temps, nous avons reçu un jugement de liquidation judiciaire de la société au moment de la procédure au procureur. Nous pouvons légitimement nous demander si la société en question n’a pas organisé sa banqueroute afin d’échapper à la justice », raconte un des inspecteurs du travail en charge de l’enquête.

A l’échelle nationale, selon le rapport de la Cour des comptes, le taux de recouvrement des redressements pour travail dissimulé représente de 10 à 15 %. Ce qui signifie que pour 400 millions de redressement pour travail dissimulé… seuls 40 à 60 millions sont finalement récupérés. Le reste ? Évaporé dans la nature. Sur 1,6 milliard de fraudes pour travail dissimulé constatée depuis 2008, moins de 240 millions sont effectivement récupérés, comme le montre le graphique que nous avons réalisé à partir des estimations de l’Acoss [3]. Une estimation « pertinente » selon l’Acoss.

Easy Jet et Vueling, des exemples de sanctions à suivre

Certaines entreprises sont tout de même trop grosses pour disparaître. Le dénouement des fraudes des compagnies Easy Jet et Vueling, avec les arrêts de la Cour de cassation de mars 2014 – qui confirment leurs condamnations pour travail dissimulé –, semble malgré tout aller dans le bon sens. Quelles sanctions pour Easy Jet, qui employait 170 personnes à Orly sous contrat britannique, et Vueling, qui immatriculait ses salariés français en Espagne ? 100 000 euros d’amende chacune.

Cette pratique est appelée fraude au détachement. Elle consiste à biaiser le dispositif permettant aux employeurs d’envoyer ponctuellement leurs salariés effectuer des missions dans d’autres pays membres de l’UE. Normalement sous-tendu par l’idée de liberté de circulation, le détachement de travailleurs peut malheureusement être détourné par certaines entreprises pour payer moins de cotisations sociales : car celles-ci sont dues dans le pays d’origine. Ainsi, Easy Jet et Vueling s’acquittaient des cotisations respectivement en Grande-Bretagne et en Espagne, au lieu de le faire en France. De substantielles économies. Air Méditerranée, City Jet, Intro aviation, Ryanair… Ces compagnies aériennes rivalisent d’ingéniosité quand il s’agit de réduire la facture, au risque de franchir la ligne rouge entre optimisation légale et fraude.

Favoritisme à l’égard des grosses entreprises françaises ?

A contrario l’affaire désormais emblématique de l’EPR de Flamanville illustre la frilosité dont le pénal peut faire preuve dans ce type d’affaire (lire notre enquête). Rappel des faits : Bouygues est poursuivi en justice pour avoir employé illégalement 460 salariés roumains et polonais, par le truchement de deux prestataires étrangers Elco et Atlanco. Bouygues est jugé coupable et condamné à payer une amende de... 25 000 euros. Bien loin du montant de 150 000 euros demandé par le procureur ! Certes les sociétés prestataires ont été condamnées plus lourdement – 70 000 euros d’amendes pour Atlanco et 40 000 euros pour Elco –, mais le donneur d’ordre s’en tire à bon compte.

« L’amende ne représente qu’une goutte d’eau par rapport à l’économie que constitue la fraude aux cotisations, estimée à pas moins de 3,6 millions d’euros, et au fait que des centaines de salariés ont été spoliés de leur droits », note Flavien Jorquera, avocat de la CGT. La raison d’un tel déséquilibre ? Au-delà de 30 000 euros, Bouygues aurait été exclu des marchés publics... ce qui aurait eu un impact certain sur la configuration de l’emploi en France dans le BTP. Face au risque de déstabiliser l’employeur, la sanction a donc été minorée. Une priorité donnée à l’emploi qui pèserait également dans d’autres dossiers, au détriment de l’objectif initial de lutte contre la fraude.

Morgane Rémy

Photo : CC Stephen L Harlow

Notes

[1] Voir le rapport (pdf) « Bilan des contrôles dans les secteurs prioritaires identifiés par le plan national de lutte contre le travail illégal en 2013 », de la Direction Générale du Travail (DGT).

[2] Voir l’accord.

[3] Rapport annuel 2014, à télécharger ici.