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Quel effet de la baisse des retraites sur les inégalités?

retraite

Brève publiée le 1 décembre 2019

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Les brèves publiées dans cette rubrique « Informations et analyses » le sont à titre d'information et n'engagent pas la Tendance CLAIRE.

https://blogs.alternatives-economiques.fr/zemmour/2019/11/28/quel-effet-de-la-baisse-des-retraites-sur-les-inegalites#

MICHAËL ZEMMOUR

Parce que la question des inégalités est un problème majeur, le label « réduit les inégalités » est devenu un argument massue, au nom duquel on fait passer une politique publique de régression sociale pour intrinsèquement « juste ». Le dernier avatar de ce raisonnement concerne la réforme des retraites, parée de toutes les vertus alors que sa première caractéristique est de prolonger et d’accentuer le décrochage prévu des pensions par rapport aux salaires.

Pourtant, il n’est pas sûr du tout que la réforme des retraites réduise les inégalités. En effet, si on en croît sa description par le gouvernement, le montant des pensions versée sera moins dispersé (« moins d’inégalité entre les pensions », mais le montant moyen (relatif aux salaires) des pensions va baisser.

La combinaison de ces deux effets ne garantit pas une baisse des inégalités. Au contraire, il est possible que l’on assiste au scénario suivant : i) les inégalités de montant de la retraite publique se réduisent ii) les inégalités entre actifs et retraités se creusent (compte tenu de la baisse moyenne des pensions) iii) les inégalités au sein de la population des retraités se creusent également (compte tenu du développement inégal et inégalitaire de la retraite privée).

Texte initialement paru dans la revue espace Marx

Les réformes libérales cherchent souvent une validation politique en mettant en avant une version dégradée du critère de justice de Rawls : il serait suffisant pour qu’une réforme soit bonne, qu’elle soit favorable aux plus modestes peu importe ce qu’elle fait par ailleurs. Cette rhétorique consiste à valider le démantèlement de régulation et de protection sociale, en instrumentalisant les personnes les moins protégées, plutôt que de chercher au contraire à mieux les inclure dans les protections communes. Ainsi a-t-on fréquemment expliqué qu’il fallait faciliter le licenciement pour le bien des chômeurs. De même en 2018, le gouvernement a revendiqué de ne pas augmenter le SMIC, « parce qu’une augmentation de la prime d’activité réduisait davantage la pauvreté » -  justifiant ainsi l’absence de revalorisation du salaire minimum par le relèvement d’une prestation sociale qui devait concerner trois fois moins de personnes (alors que les deux mesures auraient évidemment pu être combinées).

Le dernier avatar de cet usage fallacieux de la question des inégalités concerne la réforme des retraites. En effet, la première caractéristique de cette réforme est qu’elle valide (et prolonge) un décrochage à la baisse du niveau de vie des retraités par rapport à la population active, déjà entamé par les réformes antérieures[1]. Pour n’importe quel observateur extérieur, il s’agit bien évidemment d’une réforme de restriction des droits à pensions, qui vise à geler le niveau des ressources publiques consacrées aux retraites alors que la population des retraités augmente. Une réforme du type de celles qui ont déjà été menées dans plusieurs pays européens (Italie, Suède par exemple) au cours des années 1990 et 2000.

Mais pour masquer ce trait de la réforme, un aspect de la réforme mis en avant est que cette réforme serait « plus juste » car plus favorable aux pensions modestes que la situation actuelle.

Au premier abord on peut dénoncer là une habileté : certaines des mesures favorables aux retraités modestes (relèvement du niveau minimal de pension) pourrait tout à fait être prises en l’absence de réforme systémique ; l’habileté consiste alors à expliquer que si l’on s’oppose à la réforme, on s’oppose à la revalorisation des minimas de pensions[2]. Mais au-delà il faut souligner un jeu de mot trouble sur la notion même d’inégalité. En effet la réforme va resserrer les écarts entre les pensions versées (une baisse des « inégalités » dans le montant des pensions), et le gouvernement ne se prive pas de le faire savoir. Mais comme dans le même temps, le montant relatif des pensions va baisser, il est possible que les inégalités entre retraités et actifs d’une part, et entre retraités d’autre part augmente.  Et sur cet aspect-là, le gouvernement reste étrangement silencieux[3].

Les inégalités de pension de retraite vont sans doute se réduire

La communication autour du rapport Delevoye (préparant une éventuelle réforme des retraites) assure mettre en place une réforme « plus juste ». Le rapport met en avant le fait que le montant des pensions sera moins dispersé que dans le système actuel.

Cette réduction des inégalités jouerait par les deux bouts : un relèvement des minimas de pensions d’une part, une baisse des taux de remplacement[4]moyens de l’autre. Ainsi si le niveau relatif des pensions diminue pour la plupart des pensions, mais que la pension minimale est relevée, il y aura bien une réduction des inégalités de montant des pensions versées.

Il y a toutefois trois réserves importantes à ce premier diagnostic : d’une part les conditions pour se voir reconnaître un droit à cette pension minimale (85% du SMIC, l’équivalent de 1021€ net en 2019) sont très restrictives : en 2025 il faudra avoir valider 43 annuités et atteindre l’âge de 64 ans pour en bénéficier. Pour les personnes de la génération 1990, il faudra même atteindre plus de 66 ans pour avoir droit à ce minimum. Autrement dit, les personnes ayant connu des interruptions de carrière non validées (par exemple inactivité), ou les personnes qui prendront leur retraite avant 64 ans en 2025, ou avant 67 ans en 2055 auront une pension inférieure à ce niveau minimum. Aussi, il ne faut pas comprendre que toutes les pensions seront portées à 1021€, mais plutôt qu’une partie des faibles pensions seront revalorisées de 6,25%[5], sous condition d’un allongement de la carrière.

En second lieu ce n’est pas parce que la pension minimale est relevée que la situation de toutes les personnes concernées par le relèvement s’améliore. En effet, pour les personnes qui ont les pensions les plus faibles (du fait souvent de salaires très faibles, dû à des temps partiels et/ou du travail non déclaré), ce qui compte n’est pas le montant de la pension, mais le montant de l’Allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA ou « minimum vieillesse) : pour ces personnes le relèvement de leur pension risque de ne pas changer grand-chose si ce n’est de toucher un peu plus de pension, et un peu moins d’ASPA, pour un montant total inchangé[6].

Enfin une partie de la réduction d’inégalité de montant des pensions vient « du haut » :  la part supérieure des très hauts salaire (au-dessus de 10 000 euros brut par mois environ), ne sera plus incluse dans le calcul de la retraite, mais ne donnera plus non plus lieu à cotisations[7] : à terme il n’y aura plus de très hautes retraites (supérieures à environ 4000€)… dans le système public ; mais on encouragera dans le même temps (et subventionnera via des dispositifs fiscaux) leur migration vers des fonds de pension.

Sous réserves des remarques qui précèdent – et dans l’attente d’études précises -, on peut penser que les pensions dans  le système proposé par le gouvernement seront plus également distribuées[8]. Mais cela ne veut pas dire pour autant que les inégalités vont reculer.

Les revenus moyens des retraités va décrocher de celui des actifs

Dans le même, temps, le chemin tracé par la réforme (prolongeant et renforçant en cela le trait des réformes précédentes), est celui d’un accroissement fort des inégalités entre actifs et retraités. En effet, aujourd’hui la retraite moyenne nette représente environ 60 % du salaire net moyen. Compte-tenu de la composition des foyers (les ménages de retraités ont en moyenne moins d’enfants à charge), ce niveau de pension assure aux retraités un niveau de vie comparable (en moyenne) au niveau de vie des actifs. Cela ne signifie pas que les retraités sont riches, mais qu’ils ont en moyenne le même niveau de vie que la population active. Ce diagnostic pourrait être légèrement précisé puisque la plupart des retraités sont propriétaires de leur logement (et donc n’ont pas de charge de loyer mais seulement des charges d’entretien), ce qui les distingue des ménages d’actifs ; de plus, grâce au système de retraite et aux prestations sociales (minimum vieillesse et aides au logement), le taux de pauvreté des retraités est plus faible que celui du reste de la population ; en revanche, les enquêtes sur les conditions matérielles[9] soulignent qu’un nombre significatifs de retraités fait face à des privations marquées (il est possible que ces privations concernent particulièrement les retraités non propriétaires de leur logement). 

Une partie de cette baisse de niveau de vie sera sans doute amortie par des systèmes de capitalisation[10]. Mais cette substitution entre retraite privé et retraite publique n’est pas suffisante pour enrayer la baisse du niveau de vie : les systèmes de retraite sont parfois facultatifs, qu’ils ne couvrent pas toute la population, l’effort de retraite privé ne suffit pas en moyenne à compenser un faible effort de retraite public. Ainsi, même s’il faut prendre les comparaisons avec précautions, une étude de la DREES indique que le haut niveau des pensions publiques brute, est bien le premier facteur qui fait que le niveau de vie des retraités français est proche de celui des actifs – là où d’autres pays européens affichent des niveaux de vie parfois nettement inférieurs.

Quoi qu’il en soit, la baisse programmée du niveau relatif des pensions va faire décrocher le niveau de vie des retraités par rapport à celui des actifs. Selon les projections du COR la pension nette moyenne passera de 64% du salaire net moyen en 2014 à 50% en 2050. Cette baisse pourrait même être accentuée par des mesures visant à « ramener les retraites à l’équilibre » en 2025.

Ce qui n’est pas sûr en revanche c’est l’effet de cette baisse du niveau de vie des actifs sur les inégalités en général dans la population : selon son ampleur, et l’ampleur de la hausse des minimas de retraites, on peut envisager que les inégalités dans la population générale se creusent ou se réduisent.

Les inégalités au sein de la population des retraités risquent également d’augmenter     

On l’a vu la réforme prévoit en partie de resserrer les écarts entre les pensions publiques. Mais il ne suffit pas d’écraser la distribution des pensions pour renforcer l’égalité au sein de la population des retraités. En effet, les stratégies de complément à la retraite vont être mis en œuvre par les ménages qui le peuvent : ceux dont le niveau de vie leur assure une capacité d’épargne. C’est déjà en partie le cas : parmi les retraités, la plupart des ménages n’ont comme source de revenu que leur seule retraite et pas ou peu de revenus financiers ; mais les 10% de ménages de retraités les plus riches vivent déjà pour 50% de revenus du patrimoine (loyer, revenus financiers etc.).

On l’a dit, si les retraites publiques baissent on peut s’attendre à un renforcement des stratégies d’épargne des ménages pour s’assurer des revenus du patrimoine en complément de leur retraite. Mais il est certain que ces revenus du patrimoine seront moins également répartis que la retraite publique : d’abord parce que l’épargne retraite n’est pas obligatoire, ensuite parce que les retraites publiques comportent en elles-mêmes de puissants mécanismes de redistribution, enfin (c’est peu souligné mais fondamental), parce que plus on est riche, plus le rendement des placements est élevé.

On peut formuler la chose différemment : plus le niveau des pensions est élevé, moins les ménages ont les moyens, et les incitations pour placer leur revenu dans une retraite privée. Mais, alors qu’au sein d’un système de retraite public, on peut organiser le niveau des pensions de telle sorte qu’ils « écrasent » en partie les inégalités (par exemple en ne tenant compte que des « meilleures années » dans le calcul de la pension, ou en tenant compte de périodes hors de l’emploi), au sein d’un système privé et concurrentiel, on ne peut empêcher la reproduction et l’amplification des inégalités (individuelles, ou par groupe sociaux lorsque les plans de retraite sont collectifs).

Pour toutes ces raisons, la baisse du niveau moyen des pensions, s’accompagnera d’une augmentation de la part des revenus privés, répartis inégalitairement entre ménages de retraités.

Alors quel effet domine ?

Nous avons d’un côté une répartition (légèrement) plus égalitaire des pensions de retraite, en partie par un relèvement de la pension minimale, en partie parce que la moyenne des pensions va baisser, en partie parce que le système public ne servira plus aucune très haute pension.  

Mais, au sein de la même population des retraités, se développe un revenu de complément issu du patrimoine, plus important que par le passé, et bien moins également réparti que les pensions de retraite.

Enfin, les inégalités entre retraités et actifs se creusent du fait de la baisse du niveau moyens des pensions.

Il faudrait des études approfondies pour mesurer clairement les effets à attendre de l’évolution du système français. Mais compte tenu des ordres de grandeur, le plus vraisemblable est qu’une telle évolution, se solde à la fois par un accroissement des inégalités parmi les ménages de retraités, et par un accroissement des inégalités sur l’ensemble de la population (du fait d’un accroissement des inégalités entre actifs et retraités)[11].

En tout état de cause, il peut être vrai de dire que les pensions publiques seront « plus également réparties », mais c’est tout à fait aventureux d’en inférer qu’elle réduiront les inégalités[12].

[1]« Réformes des retraites, toutes et tous perdants ? »  . Pour aborder des enjeux moins quantitatifs, et plus fondamentaux du lien entre système de retraite et  

[2] Le seul élément qui lie les deux est que ce relèvement des minimas est financé par une partie des économies réalisées sur les autres pensions. Mais on pourrait tout aussi bien envisager une réforme économiquement et financièrement soutenable dans laquelle les pensions faibles sont relevées tandis que les pensions ordinaires ne baissent pas.

[3] La question des inégalités n’est bien sûr pas la seule à l’aune de laquelle on peut juger d’une réforme, pour des réflexions sur les enjeux « systémiques », on peut se référer aux autres contributions du numéro. 

[4] Le taux de remplacement est le montant de la première pension de retraite rapportée au dernier salaire.

[5] En 2016, une carrière complète au SMIC donnait droit à une pension de l’ordre de 920€ mais 28% des pensions nettes étaient inférieures à ce montant (Les retraités et les retraites – édition 2019, Arnaud. Dir, Collin, coord, DREES).

[6] En 2016 parmi les 500 000 bénéficiaires de l’ASPA, 88% touchait une pension d’un montant faible, que l’ASPA venait compléter. Ibid.

[7] Hormis une modeste « cotisation de solidarité ».

[8] Le rapport Delevoye indique par exemple – sans grande précautions méthodologiques - un « indice de Gini » des pensions de 0,28, contre 0,32 dans le système actuel pour la génération 1980.

[9] Qui est pauvre en Europe ? Deux figures différentes de la pauvreté, par l’approche monétaire ou par la privation matérielle et sociale , Blasco J. Gleizes F., INSEE Références édition 2019

[10] Le texte présent se concentre sur la question des inégalités mais il y a bien sûr d’autres enjeux au développement de système par capitalisation qui tiennent à l’alignement des intérêts des retraités sur celui du capital (Voir par exemple « La retraite à coups de poings », J.M. Harribey billet de blog Alter Eco du 8/10/2019.

[11] C’est notamment ce que suggèrent une étude en comparaison internationale regarde l’effet du niveau des pensions publiques sur le niveau de vie des retraités (Une décomposition des différences de niveaux de vie des actifs et des retraités en Europe. Bonnet, Bontout et Lecourt, Economie et statistique, 2014) , et une seconde qui étudie l’effet de la part des retraites privées sur le niveau d’inégalités entre retraités (Public/private pension mix, income inequality and poverty among the elderly in Europe: An empirical analysis using new and revised OECD data. Been et al. ,  Social Policy & Administration, 2017).

[12] Pour donner une image caricaturale, mais qui adopte le même raisonnement :  si on remplaçait toutes les allocations chômage par une allocation unique du montant du RSA (très inférieur), il est vrai que les allocations chômage seraient plus également réparties, mais il n’est pas vrai que cela réduirait les inégalités dans la population française.