Lorsque des maires ont pris des mesures contre des technologies à la nocivité potentielle ou prouvée — pesticides, OGM, 5G —, le Conseil d’État les a systématiquement désavoués. Cette institution est-elle un soutien convaincu de ces industries ? Pour l’auteur de cette tribune, elle est surtout là pour soutenir la primauté de l’État, et le système économique sur lequel il repose.

Clément Rouillier est maître de conférences en droit public
 au Laboratoire interdisciplinaire de recherche en innovations sociétales (LiRIS), université de Rennes 2.

Ces dernières années, de nombreux maires se sont saisis des outils juridiques à leur disposition pour interdire (ou réglementer) l’utilisation des pesticides sur leur commune. Daniel Cueff, maire de Langouët, près de Rennes, est ainsi devenu une figure médiatique des luttes locales contre ce symbole des dérives de l’agro-industrie, accusé de saccage sanitaire, environnemental et social.

Cette situation a donné lieu à un contentieux juridictionnel devant la justice administrative, qui a récemment trouvé sa conclusion : le 31 décembre 2020, le Conseil d’État a en effet rendu une décision très favorable aux pesticides, en stipulant que les décisions des maires tentant de réguler ces produits sont par principe illégales et doivent être annulées en cas de recours juridictionnel.

L’arbitre de la jurisprudence

Le Conseil d’État est la juridiction administrative suprême, chargée notamment de juger les décisions des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, et d’uniformiser leur jurisprudence lorsqu’elle varie sur le territoire. Contrairement à une idée communément répandue, l’application du droit n’est pas une tâche strictement mécanique. Elle implique d’arbitrer entre des interprétations du droit, certes différentes, mais toutes juridiquement possibles.

Or, sur le sujet des pesticides, il existait justement des interprétations différentes entre juridictions. Juridiquement, la question consistait à déterminer qui, de l’État ou du maire, devait être compétent pour réglementer l’utilisation des pesticides. Il existe une réglementation nationale sur les distances de sécurité à respecter entre les parcelles traitées et les zones d’habitation : un arrêté ministériel du 27 décembre 2019 prévoit ainsi des distances de 5 à 20 mètres selon les cultures et les zones. Mais, en dépit de cette réglementation nationale, certains tribunaux administratifs ont considéré que les maires pouvaient instaurer des distances supérieures, voire interdire purement et simplement les pesticides sur leur territoire, en raison d’un risque réel et immédiat pour la santé et l’environnement.

Lorsque le Conseil d’État a rendu sa décision, le 31 décembre dernier, il existait donc plusieurs alternatives, toutes juridiquement possibles. Le Conseil d’État avait la possibilité de rendre une décision favorable à la limitation des pesticides en estimant que les maires étaient bien compétents pour réglementer ces produits sur le territoire communal. Mais il a opté pour la plus permissive à l’égard des pesticides, en refusant catégoriquement que les maires interviennent pour les réglementer.

Plus que de soutenir telle ou telle industrie en soi, le Conseil d’État préserve d’abord le rôle de l’État et les politiques qu’il a décidées.

Cela signifie-t-il que le seul et unique objectif du Conseil d’État soit de faciliter les méthodes de l’agriculture industrielle et d’ouvrir les vannes des pesticides en dépit de leur nocivité ? L’explication est plus complexe. Il y a une différence entre dire que le Conseil d’État « cherche » à préserver l’utilisation des pesticides et dire que la décision du Conseil d’État a « pour conséquence » de préserver leur utilisation. La logique de la décision se situe à l’intersection de ces deux éléments.

Derrière la technicité juridique de sa décision, il y a des enjeux politiques éminents. D’une part, la centralisation des règles de droit : situé au cœur de l’État, le Conseil d’État est sensible à ce souci de centralisation et cherche à éviter que des réglementations locales disparates ne nuisent à l’uniformité nationale dans des matières politiquement sensibles. Admettre l’intervention des maires aboutirait à une territorialisation du droit : des pesticides en Bretagne, dans le Bas-Rhin ou en Aquitaine, mais pas en Loire-Atlantique, dans le Nord ou en Ariège — avec, bien entendu, le risque que les interdictions s’étendent.

Le Conseil d’État n’est pas un thuriféraire convaincu de l’agriculture industrielle, mais il l’accompagne et en constitue un allié juridique objectif.

D’autre part, l’importance de ces produits phytosanitaires dans notre société et notre économie. Il y a de très nombreux domaines où le Conseil d’État tolère une diversité des règles de droit selon les communes (par exemple, les transports en commun peuvent être gratuits dans certaines villes, pas dans d’autres). Mais la question des pesticides est particulière : il s’agit d’une technologie qui est inextricablement liée à l’agriculture industrielle, modèle ultradominant dans la production agricole.

Depuis la seconde moitié du XXᵉ siècle, l’agriculture est conçue et structurée comme un débouché commercial pour l’industrie (notamment chimique) et comme une activité destinée à fournir de la « matière première » à l’industrie agroalimentaire. Autoriser les maires à intervenir pour réglementer les pesticides, c’est ouvrir la voie à une remise en question de ce modèle.

En somme, le Conseil d’État ne cherche pas tant à garantir les pesticides en eux-mêmes que les arbitrages de l’État en la matière. C’est finalement tout un système politico-économique dont il est question : étant indissociable d’une économie industrielle et productiviste, l’État cherche à garantir le bon fonctionnement de son rouage qu’est l’agriculture industrielle.

Pour cela, il peut compter sur le soutien du Conseil d’État, qui garantit l’uniformité des choix étatiques dans les matières essentielles de notre économie et sécurise donc juridiquement les méthodes de l’agriculture industrielle. Le Conseil d’État n’est pas un thuriféraire convaincu de l’agriculture industrielle. Mais il l’accompagne et en constitue un allié juridique objectif.

L’impasse d’un modèle d’agriculture

Les pesticides ne forment pas un cas isolé. De nombreux maires ont tenté de limiter le développement d’autres technologies décriées : les antennes relais de téléphonie mobile, les OGM ou encore les compteurs Linky. Pour toutes ces technologies, ils ont multiplié les arrêtés municipaux afin de prévenir les risques qui leur sont liés. Le Conseil d’État a là aussi été saisi et a très largement refusé que les maires réglementent ces activités, adoptant les décisions les plus favorables à leur déploiement (par exemple, pour les antennes relais de téléphonie).

Le 15 mars dernier, le Conseil d’État a avalisé la décision du gouvernement de réintroduire les néonicotinoïdes, en dépit de leur dangerosité, pour la culture de la betterave. Tant que le modèle dominant restera une agriculture intensive et industrielle, adossée à l’économie capitaliste et soutenue par l’État, les voies de sortie de cette crise agricole paraîtront désespérément réduites.

Toutefois, si la voie de la contestation juridique semble actuellement cadenassée, les protestations de la société civile — dont certains agriculteurs — se multiplient, ciblant de plus en plus ouvertement le modèle économique et social dont les pesticides sont l’émanation. Elles témoignent finalement d’une perception bien plus fine des problèmes posés par ces technologies que celle de nos gouvernements successifs.