(Mediapart) L’affaire des indemnités des membres de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, dont le secrétariat général du gouvernement est saisie, tourne à la bouffonnerie.

L’affaire des indemnités des membres de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) tourne à la bouffonnerie. Sollicité par le directeur général de la CDC, Pierre-René Lemas, pour formuler un avis juridique sur leur légalité, le secrétaire général du gouvernement (SGG), Marc Guillaume, prétend désormais, dans un courriel à Mediapart, qu’il n’a pas fait la recommandation qu’on lui impute. Tant et si bien qu’on ne sait si le patron de la CDC, qui avait suspendu en avril le versement de ces indemnités dans l’attente de cet avis, va reprendre ces versements ou y renoncer. L’affaire est devenue tellement embrouillée qu’on ne voit plus désormais comment elle va se dénouer.

L'histoire met en scène quelques hauts fonctionnaires connus, et notamment deux membres du Conseil d’État. Elle en dit long sur les mœurs qui prévalent dans cette institution et sur les accommodements avec le droit qu'on y tolère. D’autant que les plus hauts responsables de cette juridiction, qui affichent fréquemment de fortes ambitions éthiques, ont suivi cette affaire de près et ont été tenus informés de ses péripéties.

Pour comprendre l’imbroglio dans lequel se trouve emportée la CDC, il faut se souvenir de la genèse de l’histoire. À l’occasion du premier article que nous avions consacré à cette affaire (lire Caisse des dépôts : selon que vous serez puissant ou misérable), nous avons d’abord évoqué un référé récent que la Cour des comptes a rendu public sur la gestion de la CDC. Ce référé dénonçait les indemnités versées aux membres de la commission de surveillance pour le motif suivant : « La Cour a également constaté que les indemnités versées aux membres de la commission de surveillance reposaient sur une base juridique fragile. »

Puis, dans une deuxième enquête (lire Caisse des dépôts : les indemnités illégales des parlementaires), nous avons révélé que pour cinq des dix membres de la commission de surveillance, en l’occurrence ceux qui sont parlementaires, ces indemnités étaient même illégales, car, selon les termes de l’article 4 de l’ordonnance n^o 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement, « l’indemnité parlementaire est exclusive de toute rémunération publique ».

Dans les semaines qui ont suivi la publication de ces informations par Mediapart, une controverse a donc pris de l’ampleur autour de ces indemnités. Finalement, Pierre-René Lemas a décidé de solliciter un avis juridique auprès du SGG, et éventuellement auprès du Conseil d’État, si ce dernier ne parvenait pas à une conclusion et, dans l’attente de cet avis, de suspendre le versement des indemnités. Depuis début avril, le versement est donc suspendu (lire Caisse des dépôts : le versement des indemnités illégales est suspendu).

Or depuis, le SGG a rendu son avis. Dans une démocratie respectueuse des citoyens et du bon usage des fonds publics, un tel avis juridique devrait en toute logique être public, puisque l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme édicte un principe de transparence pour tout ce qui touche à l’argent public.

Et pourtant… non ! Cet avis juridique est inaccessible. Mediapart a eu beau frapper à toutes les portes possibles et imaginables, nous ne sommes pas parvenus à obtenir une copie de l’avis du SGG, ni même le détail de ses principales recommandations. Seul le premier président de la Cour des comptes, Didier Migaud, a eu l’amabilité de nous faire savoir, à l’occasion d’un échange informel, qu’à sa connaissance, le SGG avait validé le dispositif adopté par la commission de surveillance de la CDC, assorti de l’amendement ratifié par celle-ci, à la suite du référé de la Cour des comptes.

Nous avons aussi interrogé le président de la commission de surveillance de la CDC, Marc Goua, ex-socialiste passé chez Emmanuel Macron. Nous adressant, en réponse à nos questions, des SMS aigres-doux nous qualifiant de « justicier », il a refusé de nous indiquer précisément la teneur de cet avis juridique, en arguant de manière infondée qu’il s’agissait d’un « document privé ». Alors que les groupes du CAC 40 sont désormais soumis à des obligations de transparence, le président de la commission de surveillance de la CDC revendique donc, pour l’établissement public, le maintien de procédures opaques sur des questions ayant trait à l’argent public.

Au détour de quelques phrases, il nous a tout de même confirmé que le SGG n’avait bel et bien soulevé aucune objection contre le dispositif arrêté par la commission de surveillance de la CDC, préparé en amont par une commission de travail. « Le secrétaire général valide les conclusions de cette commission de travail », nous a-t-il indiqué. Dans le dernier volet de notre enquête (lire La Caisse des dépôts en retrait de la moralisation de la vie publique), nous avions donc relaté ces dernières péripéties. Et nous avions aussi donné le détail du courriel que nous avions adressé au secrétaire général du gouvernement. Pour mémoire, voici les questions que nous lui posions :

« Monsieur le secrétaire général,

Comme vous le savez sans doute, j’ai consacré plusieurs enquêtes sur Mediapart au problème des indemnités des membres de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Ma dernière enquête annonçait que le directeur général de la CDC avait décidé de suspendre le versement de ces indemnités et de vous consulter pour obtenir votre avis sur le statut juridique de ces indemnités.

Or, Didier Migaud, qui m’a reçu récemment, m’indique que vous avez apporté une réponse qui va dans le sens du dispositif arrêté par la commission de surveillance. Et ce que je comprends de votre réponse contredit la position de la Cour des comptes sur la fragilité de la base juridique et me surprend donc beaucoup. Avant d’en informer mes lecteurs, je me permets donc de venir vers vous pour que vous me confirmiez que j’ai bien compris la position en droit que vous défendez. Si je m’autorise à venir très inhabituellement vers vous, c’est que vous avez joué dans cette affaire un rôle clé, dont les protagonistes vont se prévaloir. Il me semble donc opportun de vous soumettre mes questions.

Je publierai naturellement, en même temps que cette lettre, toutes les réponses que vous aurez bien voulu m’adresser.

1- Les indemnités versées aux parlementaires. Dans ma première enquête, je donnais la parole à un professeur de droit public, Pascal Jan, qui expliquait en ces termes pourquoi le versement des indemnités était illégal dans le cas des parlementaires : “Le paiement d’indemnités ou la perception d’une rémunération ou toute gratification d’un parlementaire siégeant au conseil de surveillance de la CDC contrevient manifestement à l’article 4 de l’ordonnance n^o 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement qui énonce limitativement les possibilités de cumul de la rémunération des députés et sénateurs lorsqu’ils siègent ès qualités dans certains établissements publics. En l’espèce, la CDC est un établissement public (article L 518-2 du code monétaire et financier) doté d’un statut sui generis (“établissement spécial”) non mentionné par l’ordonnance de 1958. Par ailleurs, l’interdiction de cumuler des rémunérations et indemnités pour les parlementaires qui interviennent ès qualités résulte de l’article 145 du code électoral qui précise qu’un député (ou un sénateur article LO 297 du code électoral) “désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur ne peut percevoir à ce titre aucune rémunération, gratification ou indemnité”. En conséquence, si le fait est vérifié l’illégalité est établie.”

Échanges multiples avec Marc Guillaume

Le professeur de droit public ajoutait : “C’est donc à tort que, dans sa réponse au référé de la Cour des comptes, le président de la commission de surveillance de la CDC se réfère à l’article 2 de la loi organique n^o 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique pour justifier le fait que les parlementaires membres de la Commission de surveillance cesseront de percevoir en juin prochain ces indemnités. Car cette loi annule, certes, la situation d’exception dont profitaient quelques établissements et généralise l’interdiction faite aux parlementaires de cumuler leurs rémunérations et ces indemnités. Mais comme la CDC n’entrait pas dans le champ de ces exceptions, ce cumul, s’il est avéré, contrevient dès à présent à la loi.”

Si, comme je l’ai compris de M. Migaud, votre avis va dans le sens de la commission de surveillance, est-ce à dire que selon vous les arguments du professeurs Jan ne sont pas fondés et qu’en conséquence les parlementaires de la commission de surveillance peuvent percevoir des indemnités jusqu’en juin prochain, sans devoir restituer celles dont ils ont bénéficié depuis 2007 ?

Ai-je bien compris ?

2- Les indemnités versées aux hauts fonctionnaires. Dans son référé, la Cour des comptes estimait que les indemnités avaient un statut juridique “fragile”. Elles n’ont en effet aucune base réglementaire. En réponse à ce référé, la commission de surveillance, comme elle l’a indiqué à Mediapart, “a souhaité actualiser son dispositif de versement d’indemnités, en s’inspirant des dispositifs existant dans différentes autorités publiques (CNIL, ACPR, HATVP…) tout en poursuivant un double objectif de transparence et de modération”.

Mais ce dispositif me semble poser un problème éthique, sinon juridique, puisque dans le cas des trois autorités indépendantes auxquelles la commission de surveillance se réfère, le versement des indemnités a été encadré par un décret. Tel n’a pas été le cas pour la CDC. C’est la commission de surveillance qui décide de ses propres indemnités. Résultat : la supposée “modération” qu’elle prétend appliquer est une plaisanterie. À preuve, dans sa réponse au référé de la Cour des comptes, le président de la commission de surveillance avait annoncé que, désormais, le versement des indemnités serait plafonné à 275 000 euros par an, le niveau le plus élevé atteint en 2015, en hausse de 800 % sur dix ans. Comme les cinq parlementaires cesseront l’été prochain de percevoir ces indemnités, cela signifie un nouveau doublement des sommes allouées aux autres commissaires-surveillants. On est donc à l’opposé de la “modération” annoncée, mais bien dans une formidable inflation.

Si votre avis va donc dans le sens du dispositif de la commission de surveillance, comme le dit M. Migaud, est-ce à dire qu’il ne prend pas en compte les arguments qui précèdent ? Dois-je donc conclure que ces arguments n’ont pas de valeur à vos yeux ?

Si je résume, des parlementaires ont perçu des indemnités illégales depuis 2007, mais vous ne recommandez pas qu’ils rendent l’argent ; des hauts fonctionnaires fixent eux-mêmes, par leur vote, leurs indemnités, sans qu’elles soient encadrées par un décret, contrairement aux dispositifs en vigueur à la HATPV, la CNIL et l’ACPR, lesquelles indemnités ont connu une progression fulgurante depuis 2007. À l’heure où le gouvernement prépare un projet de loi de moralisation de la vie publique, pensez-vous que la commission de surveillance puisse ainsi constituer un semblable contre-exemple ? »

Quand, dans notre dernière enquête, nous avions fait état de notre courriel adressé à Marc Guillaume, éminent représentant du Conseil d’État, nous précisions qu’il ne nous avait pas répondu. En résumé, nous avions appris qu’il avait validé un dispositif partiellement illégal, mais nous n’avions pas pu échanger avec lui à ce propos.

Pour comprendre les mystérieuses motivations du SGG, nous avons donc écrit, le 6 juin, un courriel à la secrétaire générale de la commission de surveillance de la CDC lui demandant si le versement des indemnités illégales aux parlementaires avait repris. Et, arguant de la loi du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l’administration et le public, nous lui demandions d’avoir communication de la lettre de saisine du SGG ainsi que de l’avis juridique émis par celui-ci. Nous lui précisions que, faute de réponse de sa part, nous saisirions la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA).

Sans doute avons-nous eu raison de nous obstiner pour comprendre dans quelles conditions de l’argent public était versé illégalement à des parlementaires, car pour finir, le même 6 juin, le secrétaire général du gouvernement nous a téléphoné pour nous apporter enfin une réponse. Mais quelle réponse ! Contre toute attente, il a prétendu auprès de nous que la saisine dont il avait fait l’objet portait exclusivement sur les hauts fonctionnaires membres de la commission de surveillance et en aucun cas sur les parlementaires.

Interloqué par ce qui venait de nous être dit, nous avons jugé utile, ce même 6 juin, de demander par courriel à Marc Guillaume de nous confirmer que nous avions bien compris ce qu’il venait de nous dire : « Monsieur le secrétaire général, Vous avez eu la gentillesse de me téléphoner ce matin, et vous m’avez précisé que la saisine dont vous avez fait l’objet dans l’affaire des indemnités de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts, pour que vous formuliez un avis juridique, portait exclusivement sur les indemnités versées aux hauts fonctionnaires (membres de la Cour des comptes ou conseillers d’État), et en aucune façon sur les indemnités versées aux parlementaires. Comme ce que vous me dites me surprend énormément, je reviens vers vous pour que vous m’en donniez confirmation : bien que la polémique publique ait porté pour l’essentiel sur les indemnités versées aux parlementaires, Monsieur Lemas n’a pas jugé utile de vous saisir de ce point ? Pardon de mon insistance, mais comme il en va du respect de la loi et d’éthique publique, je voulais être bien sûr d’avoir bien compris ce que vous m’avez dit oralement. »

Faute de réponse de Marc Guillaume, nous l’avons relancé le 9 juin :

« Cher Monsieur,

Je vous prie d’excuser mon insistance, mais comme vous m’aviez dit que je pourrais revenir vers vous, j’attire votre attention sur mon mail, ci-dessous, auquel vous ne m’avez pas répondu : vous me confirmez bien que Monsieur Lemas, dans sa saisine, vous a demandé un avis juridique qui ne portait pas sur le point principal qui était au cœur de la controverse, à savoir les indemnités des parlementaires ? Cela paraît tellement invraisemblable que le DG de la CDC vous ait saisi sur tout, sauf sur le cœur de l’affaire, que j’aimerais que vous m’en donniez confirmation, en prévision d’un article que je m’apprête à écrire. Avec ma gratitude. »

Un discrédit pour le Conseil d’État

Alors, finalement, nous avons reçu, ce même 9 juin, par courriel, une réponse de Marc Guillaume :

« Vous m’avez adressé un courriel qui évoque, comme je vous l’ai indiqué, divers points dont le SGG n’a pas eu à connaître notamment l’interprétation de l’article 4 de l’ordonnance 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement. La question dont a eu à connaître le SGG est relative, pour les membres de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts qui ne sont pas parlementaires, à l’article 151.VI de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l’économie. Cet article a modifié l’article L.518-6 du code monétaire et financier. Jusqu’alors cet article prévoyait que les fonctions de membre de la commission de surveillance “sont gratuites”. La loi a supprimé cette mention à l’article L.518-6. La volonté du législateur en opérant cette suppression à l’article L.518-6 ressort des travaux parlementaires. Ainsi, à l’Assemblée nationale, M. Forissier, rapporteur pour avis pour la commission des finances, indique (rapport n° 905) que la loi “donne une nouvelle rédaction à l’article L.158-6 du code monétaire et financier qui prévoit actuellement que les membres de la commission de surveillance sont nommés pour trois ans, rééligibles et que leurs fonctions sont gratuites. Il maintient la durée de nomination en précisant que les nominations sont publiées au Journal officiel. Il ne reprend pas en revanche le principe de la gratuité des fonctions : la commission de surveillance pourra prévoir une indemnité de fonction pour ses membres.” De même, au Sénat, M. Béteille, Mme Lamure et M. Marini (rapport n° 413) indiquent sur cette disposition : “L’article ne prévoit plus explicitement la reconduction de ces membres ni le caractère gratuit de leurs fonctions. La commission de surveillance pourra donc prévoir une indemnité de fonction pour ses membres, conformément à ce qui prévaut en général pour les administrateurs de société.” À la suite de cette modification législative qui ne renvoie pas à un décret, puis des indications de la Cour des comptes, le règlement intérieur de la commission de surveillance a été modifié et comprend, dans sa rédaction du 8 février 2017, un article 60 relatif à ces indemnités qui, sous le contrôle du juge, fait application de la volonté de la loi de 2008. Pour les parlementaires membres de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts, indépendamment de l’interprétation de l’article 4 de l’ordonnance 58-1210 du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l’indemnité des membres du Parlement, la loi organique du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique a prévu qu’à compter du prochain renouvellement général de l’assemblée à laquelle ils appartiennent, “un député désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur ne peut percevoir à ce titre aucune rémunération, gratification ou indemnité”. Ces dispositions organiques interdisent que les députés désignés lors des élections des 11 et 18 juin prochains, comme les sénateurs dont le mandat débutera le 1^er octobre prochain, bénéficient d’indemnités pour leur participation à la commission de surveillance. »

C’est peu dire que cette réponse nous a laissé perplexe. Ainsi, le versement des indemnités, en toute illégalité, à des parlementaires aurait fait polémique, ce qui aurait conduit Pierre-René Lemas à le suspendre. Mais dans l’avis juridique qu’il a alors sollicité, le même Pierre-René Lemas aurait omis d’interroger précisément le SGG sur ce point ? Et dans ce cas, pourquoi Marc Guillaume, dans sa réponse, alors qu’il affirme ne pas y avoir été invité par le directeur général de la CDC, évoque-t-il pourtant le droit applicable aux parlementaires, pour ne pas se prononcer sur le texte en vigueur, l’ordonnance de 1958 (« indépendamment de l’interprétation de l’article 4 de l’ordonnance du 13 décembre 1958 », dit-il innocemment), et, au contraire, le faire pour le texte applicable à partir du 18 juin pour les députés et du 1^er octobre pour les sénateurs, en affirmant qu’il interdira le versement d’indemnités pour la participation des parlementaires de la commission de surveillance à ses travaux ? Il y a là, clairement, un problème de cohérence et même une contradiction dans sa réponse…

« Indépendamment de l’interprétation de l’article 4 de l’ordonnance du 13 décembre 1958 » : sans doute faut-il être conseiller d’État pour parvenir à sortir de sa hotte une formule aussi alambiquée. Tout le problème des indemnités perçues par les parlementaires repose précisément sur cet article, mais d’une formule, Marc Guillaume l’évacue. Gonflé ! Bref, contrairement à ce qu’il prétend, il évoque bel et bien le statut des indemnités des parlementaires, mais comme il a mis de côté, mine de rien, l’ordonnance de 1958, il se borne à relever qu’aux termes de la loi de 2013, les députés ne pourront plus percevoir d’indemnités au-delà du 18 juin, et les sénateurs au-delà du 1^er octobre. Formidable tour de passe-passe ! Pierre-René Lemas doit-il donc verser aux parlementaires les indemnités bloquées depuis avril ? Et ces mêmes parlementaires doivent-ils être sommés de rendre l’argent qu’ils ont illégalement perçus depuis 2007 ? Avec sa formule savamment ciselée – « Indépendamment… » –, il botte en touche et ne se prononce pas. Disons les choses encore plus clairement : il s’accommode de cette illégalité et trouve une formule tordue pour ne pas la dénoncer…

Pour en avoir le cœur net, nous avons encore, ce même 9 juin, adressé un courriel à Marc Guillaume :

« Cher Monsieur,

Je vous remercie pour votre réponse. Pour en finir avec nos échanges, je prends la liberté de vous demander deux ultimes précisions : 1. J’ai révélé le 26 avril que Monsieur Lemas avait décidé de suspendre le versement des indemnités de tous les membres de la commission de surveillance, hauts fonctionnaires comme parlementaires. Je relis mes notes, que je prends toujours de manière très méticuleuse, et je trouve la confirmation que la personne qui m’avait révélé cette décision de Monsieur Lemas m’avait très explicitement précisé que la demande d’avis juridique qui vous était adressée portait au premier chef sur le statut des parlementaires, puisque c’est cela d’abord qui avait motivé la décision de suspension du versement des indemnités. Je suis donc très surpris que le point majeur qui a motivé cette demande d’avis juridique ne vous ait point été transmis. Je ne vois donc que deux hypothèses : soit ma source m’a menti, soit on vous a bien saisi de ce point, mais vous avez omis de le traiter. Le mieux, pour que j’informe convenablement mes lecteurs, serait sans doute que je puisse prendre connaissance de la lettre de saisine. Auriez-vous la gentillesse de me la transmettre ? J’en ai déjà fait aussi la demande à la secrétaire générale de la commission de surveillance de la CDC, en application de la loi du 17 juillet 1978, portant diverses mesures des relations entre l’administration et le public, en lui signalant que, en cas de refus, je saisirais la CADA. 2. Dans tous les cas de figure, je comprends de votre réponse que les parlementaires ne peuvent pas se prévaloir de votre réponse pour demander à Monsieur Lemas de lever la suspension du versement des indemnités décidé depuis avril, puisque vous ne vous prononcez pas sur ce point. Vous ai-je bien compris ? En clair, l’avis juridique que vous avez rendu n’éclaire en rien la décision principale que doit prendre Monsieur Lemas, c’est bien cela ? Du coup, je ne comprends plus bien pourquoi il vous aurait demandé un avis juridique… »

Nous en sommes là ! À ces deux derniers courriels, Mediapart n’a pas obtenu de réponse.

Il y a donc plusieurs morales à retenir de l’histoire. La première est consternante. Ainsi, l’instance dirigeante de la plus puissante institution financière publique française, composée de parlementaires, de deux magistrats de la Cour des comptes et d’un conseiller d’État, est incapable de respecter le droit et, dans des intrigues d’une rare médiocrité, ne parvient pas, depuis trois mois, à régler le problème, s’épuisant dans des manœuvres de bas étage. Quand on pense que ces mêmes personnes sont aussi celles qui supervisent la gestion des milliards et milliards d’euros de la Caisse, cela fait froid dans le dos…

La seconde concerne le Conseil d’État. Car, dans cette affaire, deux membres de cette vénérable institution sont impliqués. Il y a d’abord Marc Guillaume, prétendant ne pas avoir été saisi du problème de légalité le plus grave qui a motivé la suspension des versements décidée par Pierre-René Lemas. Et puis, il y a Alain Ménéménis, membre de la commission de surveillance de la CDC, et qui est à l’origine de tout cet imbroglio : c’est lui en effet, selon Marc Goua, qui a piloté la « commission de travail » de la commission de surveillance de la CDC au lendemain du référé de la Cour des comptes et qui a visiblement arrêté la doctrine juridique de la maison, celle-là même sur laquelle s’est ensuite aligné son collègue et ami Marc Guillaume. Sans doute est-ce d’ailleurs la clef de l’énigme : une banale et consternante solidarité de corps, quand bien même se manifesterait-elle au prix d’un accommodement avec la légalité.

Qui aura donc le courage de signer la fin de cette médiocre comédie, contraire au droit et à l’éthique ? Comme il en va d’argent public, Mediapart continuera de tenir la chronique de cette affaire dans les allées du pouvoir et de la haute fonction publique…